论司法改革的底线与突破

李力 发表于[2022-10-10]

 自1978年邓小平先生领导中国进行改革开放以来，迄今已30多年了。这30多年来，中国确实发生了翻天覆地的变化。首先是经济领域，从家庭联产承包责任制到国企两权分离，从发展民营经济到建立社会主义市场经济体制。伴随着经济领域的改革开放，政治领域也进行了一系列的改革，从废除领导干部终身制到 “党要管党，党应在宪法范围内活动”原则的确立，从基本建成社会主义法律体系到“依法治国”方略的确立。中国在通往富强、民主、文明的道路上不懈探索，笃志前行。

    回首过往30多年的改革开放实践，特别是司法领域改革实践，回味着邓小平先生提出的“摸着石头过河”的改革方法，历史让我们获得了许多的反思。

一、谁有权启动及实施司法改革

    在过往的30多年经济和社会改革中，由于当局过份解读“摸着石头过河”的试验性和免责性，致使各地司法改革花样百出，甚至颇为混乱。

    如某些省甚至地级市，作为一级政权机关，根据宪法和立法法的规定，本无权自行决定在本区域内启动实施司法改革，但当地却以司法改革的名义，推出与现行司法制度不同的举措，如未成年人犯罪附条件不予起诉举措；又如河南高院推出的法院领导干部问责制等。

    又比如在最高司法机关中，最高法院、最高检察院经常会以《刑事诉讼法》实施细则的方式，突破各自法定权限，限制刑事案件被告人或其辩护人的权利。或有最高检察院在其自行制定的《刑事诉讼规程》中规定，检察院可以在撤回起诉后将案件退回公安机关补充侦查而不销案（见备受质疑的贵州小河案）；或有最高法院或最高检察院规定法学教授可以挂职担任法官或检察官等；

    面对如此种种的所谓司法改革措施，国民不禁会问：司法改革应该由谁启动和实施？党、政府、还是由司法机关来启动和实施？还是由其他具有法律正当性的其他机构来启动和实施？

    这是一个确立司法改革主体的问题。

    司法改革关乎国民和国家的根本利益，是对一国根本司法制度的扬弃，其启动与实施必须具有正义性和公平性。

    由于我国早已制定《宪法》，规定了国家和公民之间的根本权利义务关系；在宪法的基础上，还通过立法的形式确立了各项主要的司法制度和诉讼原则。这些制度和原则主要包括：无罪推定、罪刑法定、审判公开、审判独立、律师制度等等，这些法律制度正是现有司法体系运行具有正义性和公平性的体现和要求。

    根据宪法规定，我国的立法机关为全国人民代表大会及其常委会，立法机关除制定法律以外，还具有解释法律和监督法律实施的职能。

    根据立法法规定，关于诉讼和仲裁的司法制度只能由全国人大及其常委会制定法律予以规定，且不适用授权立法。

    根据宪法和刑事诉讼法规定，我国审判机关为人民法院，行使审判职权；法律监督机关为人民检察院，除行使法律监督职能外，还具有批准逮捕、部分案件侦查及提起公诉等职能。且行使侦查、起诉和审判职权的公安、检察和法院三机关，应当分工负责、互相制约、互相配合，以保证准确有效的执行法律。

    根据《宪法》和《人民法院组织法》规定，法院系统除最高法院可以对审判过程中如何具体适用法律进行解释、其他法院可以根据需要设置审判庭或人民法庭外，并未规定可以对司法过程进行任何改革。

 

    根据上述规定，公检法三机关除正确适用法律外，并无权力进行包括司法结构设计、司法程序设置、司法权力分配等司法制度方面的任何改革。只有立法机关才有权启动或实施司法改革。

 

二、司法改革的底线

    虽然司法改革是在认同和继承现有法律制度基础的前提下，对现有制度进行的局部否定和修正，但问题是哪些地方可以破？哪些地方必须守？“破”可以“破”到何种程度？修正到何种范围等？这些问题必须厘清，否则，司法改革就会突破改革的底线，而成为推翻现有制度的革命，进而危及现有制度的根基。

    在进行司法改革的过程中，虽然国外有一些成熟的司法经验可资借鉴，但毕竟每个国家都有不同的人文环境、历史负担和社会心理，导致运转于其中的司法种模式也将有所不同。那么，在现有的社会环境下，我们进行司法改革应当遵循何种原则？是否可以全凭执政党的指示进行司法改革？是否可以各说各话的进行司法改革试验？是否可以“摸着石头过河”为名而无任何原则地进行司法改革？

    为了厘清这些问题，必须确立司法改革应当遵循的基本原则。

    （一）合宪性原则

    由于司法改革涉及全体国民与国家的根本利益，涉及到司法资源的配置和运行模式，涉及到司法机关和其他国家机关之间的权力平衡，也涉及到司法机关和国民的权力权利平衡等重大关系，而这些基本关系都是由宪法予以确定的。

    因此，任何司法改革举措的出台，必须在遵循宪法基本原则的前提下进行；即便某项司法改革措施可能对现行司法制度进行较大的突破和修正，也必须符合宪法确立的基本原则。否则，现行的社会制度的根基将会受到损害。

    合宪性原则主要包括如下：

    1、符合职权法定原则；

    2、符合审判公开原则；

    3、符合审判独立原则；

    4、符合司法公正原则。

    （二）不违反基本法律所确定的基本原则

    为了落实宪法所确立的基本原则，根据宪法的基本原则，国家制定了一系列关乎公民基本权利保护、规范政府行为和司法制度等方面的基本法律。这些基本法律主要包括：刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法；刑法、行政处罚法；政府组织法、法院组织法、检察院组织法等。

    司法改革不仅要遵守宪法所确立的框架性原则，而且必须符合基于这些框架性原则所衍生的基本法律原则和制度，因为现行司法诉讼所适用的法律规定均是基于这些原则而产生的。如三大诉讼法确立的平等适用法律原则、无罪推定原则、正当程序原则、上诉不加刑等原则；管辖制度、合议制度、回避制度、辩护与律师制度、证据制度、上诉制度等。

    在宪法和基本法律未就上述原则和制度进行修正之前，这些基本原则和制度仍是指导诉讼和司法的有效原则和制度，各级司法机关、政府部门在适用和执行法律时，必须无条件遵守，而不能以司法改革的名义擅自对其进行修正。

    即便各司法机关或国民，将其在适用法律的过程中涉及到的对上述制度的不同意见诉诸立法部门，各有权立法部门也必须在这些基本原则的指导下，对涉事法律条文做局部的修正和完善，而不能根本否定这些基本原则和制度。

    （三）正当程序原则

    正当程序原则包含两个方面的含义：一、法无授权即禁止。各国家机关只能在自己职权范围内行为，不能超越职权实施行为；二、各国家机关只能按照法律规定的程序实施行为，不能违反法定程序实施行为。

    实际司法改革运作中，各级党委往往以执政党文件的方式，在全国或各地范围内推行司法改革方案。而基于中国目前党领导政的执政模式，各级国家机关和政府部门也会直接照方抓药地实施执政党所推行的司法改革。

    另外，司法实践中，公检法等司法机关为了扩张自己在执行诉讼法过程中的权力，提高所谓的执法效力，常常以所谓司法解释、实施细则、办事规程的名义对现行法律进行扭曲性解释。

    根据宪法关于“各政党都必须遵守宪法和法律”的规定，各级党委虽然对各级国家机关和政府有领导权，但同样应遵守宪法和法律的规定。若各级党委认为需要对司法制度或司法运行模式及环节进行任何改革，则应当通过组织和领导国民制定或修改法律的方式来实施，而不能越俎代庖，直接代行国家立法机关职能，制定司法改革方案；更不能绕过国家立法机关，直接以党委的名义颁布文件，实施司法改革方案。

    根据立法法规定，只有立法机关有权制定和解释法律，司法机关本身并无权造法，即便其针对具体案件适用法律问题进行司法解释，范围也应限于法律未规定或不明确之处，不能超越法律之规定。实际司法实践中，司法机关非因审理具体案件的需要，常常以司法解释的名义，对司法环节具体运作过程进行扩张性或限制性解释或规定。这些解释或规定，虽貌似合法，但由于在很多实质性环节上改变了现行法律所设置的权利义务构架，增加了诉讼当事人的负担，而未得到法律的有效授权，不符合立法法的规定和正当程序原则，应当予以清理。

 

三、司法改革的突破性

    如上所言，司法改革应当在遵守宪法和基本法的基本原则的基础上进行。但问题是，既然是司法改革，必然会对现有法律制度和司法模式有所突破。那么，司法改革能在哪些范围内对现有法律制度和司法模式予以多大程度的突破呢？

    概括而言，只要不违反宪法和基本法的基本原则的事项，都可以通过修订现有法律的形式予以实施。具体而言，以下方面可以作为司法改革的突破点：

    （一）对诉讼法虽作规定但尚存具体操作空间的地方予以细化；

    这一点目前正在进行的司法改革正在逐步推进，但仍存在着部门争夺立法权和架空律师权利、弱化当事人诉讼权利等问题，需通过其他法律规制予以改善。

    （二）制定《司法监管法》或类似法律，确立司法机关及其工作人员违反法定职责时，公民可以启动法律程序，寻求法律救济措施；

    这一点目前尚未引起广泛关注，国民在司法机关工作人员不依法履行职责时，只能通过上访、向受案的司法机关内设监督部门或领导投诉、向法律监督机关投诉或向媒体、舆论投诉等方式寻求解决。但问题是，对这些被投诉行为和被投诉人的处理，只适用被投诉机关的内部规定（如《人民法院工作人员处分条例》等）和内部程序，而投诉人往往在程序之外，对于投诉的处理是否符合法律规定、是否公开透明、是否公正、是否有法定期限以及是否能获得书面处理结果等问题均不得而知，严重损害了国民对被投诉机关公正处理投诉案件的信心。

    为此，有必要建立一套机制或法律程序，一旦公民认为司法机关或其工作人员违反法定职责，不能公正处理案件时，可启动针对该司法机关工作人员的法律程序。这一法律程序类似诉讼或仲裁程序，或类似听证程序，由中立第三方对被投诉事宜进行调查，并在法定期限内作出投诉是否成立以及如何处理的裁决结果。如此，将强有力的推进国民对司法机关严格执法的监督，也修复了国民对国家司法公正执法的信任。

    （三）加强立法机关对公检法等司法机关制定的司法解释、审判指导意见和办案规程的合法性审查；

    现行宪法虽规定了立法机关的法律实施监督权，但一直以来并未切实落实，致使各级司法机关各自制定司法解释、审判指导意见和办案规程等规范性文件，而且各自制定的文件在本机关和各自管辖的地域范围往往有超越法律的执行效力。这种情况不仅造成了司法尺度的不统一，致使各地司法乱象丛生，让人对法律无所适从；更纵容了司法机关擅自扩张自己权力的行为，限制了公民的权利空间，弱化了法律所代表的国民意志，严重损害了法律的尊严。

    为此，确有必要加强对公检法等司法机关制定的司法解释、审判指导意见或办案规程的法律审查，具体操作方法可以是：

    ①立法要求最高司法机关的司法解释、审判指导意见或办案规程必须报立法机关审查备案后方生法律效力；

     ②废止地方各级人民法院的审判指导意见。因为地方高级法院制定审判指导意见在本地域范围内实施的行为，超出了《宪法》和《法院组织法》规定的“上级法院监督下级法院的审判工作”的职权范围；

    ③以立法的形式在最高立法机关内设置违宪违法审查机构，并建立违宪违法审查司法诉讼程序，以便启动公民对违宪法律法规（含司法解释）进行宪法诉讼的法律程序；

    ④……

    （四）调研并重塑律师的社会定位，设计合理的律师与司法机关的职能平衡模式，以监督和保障法律的正确实施。

    中国律师制度实施30多年来，在推动社会主义法治和保障人权等方面发挥了积极的作用。但由于脱胎于旧有的社会体制，以及错综复杂的社会利益和矛盾格局，律师在中国的社会地位和职能不仅没有受到应有的重视，反而越来越步履艰难、充满危险。

    由于律师代表私权（或曰社会权利），是制约公权泛滥的重要力量，因此，自然容易遭受公权力的阻挠和侵害。为此，需从立法宗旨和立法技巧上着手，将律师的执业权利落在实处；并规定司法机关对律师执业应有的尊重和为律师执业便利提供必需的特殊保护和方便等义务，对律师的执业权利予以切实有效地防护。

 

四、结语

    诚如吴敬琏老先生所说，中国经济社会矛盾几乎到了临界点，必须推进政治体制改革，建立法治、推进民主和实行宪政。而进行政治体制改革的关键，则是强化司法独立和公正，实现法治。

    中国的司法改革之路，既有沉重的历史负担，也有盘根错节的权贵利益和部门利益格局，注定了前路艰辛。但正如历史潮流一样，中国已经不可逆地开始了法治之路，无论是底层民众，还是社会上层精英，都认识到法治是国家和民众福祉的不二选项。因此，以公平正义为目标，在宪法和法律的范围内及时而稳妥地推进司法改革，荡涤一切丑恶和腐败，提高社会的公平公正，已刻不容缓。