论住宅专项维修资金滥用下的业主权利保障

颜宇丹 发表于[2020-09-11]

广东丹柱律师事务所  颜宇丹  刘茹

 

住宅专项维修资金，俗称房屋的“养老金”。业主通过筹集、使用和管理专项维修资金以兹实现住宅共用部位和共同设施设备在保修期满后维修、更新和改造之目的，故专项维修资金本质上是为行使区分所有权之共同管理权的便利而设立的管理工具。

专项维修资金包括首期归集的物业专项维修资金（由建设单位一次性交存）和日常收取的专项维修资金（向业主按照所拥有的建筑面积收取）两部分，并分为一般维修资金和紧急维修资金。一般维修资金需要物业公司或业主委员会或相关业主向当地建设（房地产）主管部门申请列支，并经“双三分之二”以上业主同意才能审批；应急维修主要用于电梯、消防出现重大安全隐患等紧急情况，不需要业主签字，但所列支的费用需要经区管理机构备案。

囿于业主管理能力受限，为促进专项维修资金制度良好运行，立法特别设计了由政府监管专项维修资金、授权物业服务企业或业委会代管维修事务的模式。通常由物业所在地的建设主管部门或者小区业主大会委托专户管理银行设分户账，小区物业服务企业或业委会负责代管专项维修资金。

然而，从维修基金的具体使用状况来看，资金莫名流失、被擅自挪用等状况层出不穷。由于该制度涉及相关主体数量之多（涉及到交存、决策、服务、代管、监管五大主体），故只要任何一个主体、任何一个环节出现差错，都可能导致维修资金所有人的利益将遭受重大损失，且不利于提升维修资金的使用率。

01

维修资金滥用之情形

物业公司或者业主委员会或相关业主向当地建设（房地产）主管部门申请列支一般专项维修资金并进行备案，前后需要递交的材料包括：商品住宅专项维修资金使用申请审核表、维修方案、“双三分之二”以上业主签字的分摊明细表、施工单位出具的工程预算书、施工单位资质证明材料、鉴定报告书、造价审核、审计报告、竣工证明以及在小区公示栏公示的照片等相关材料。经主管部门审核同意后，向专户管理银行发出划转住宅专项维修资金的通知，专户管理银行再将所需住宅专项维修资金划转至维修单位。维修工程完工后，据实核算、按户分摊。如此以来，维修资金不排除存在被侵吞、挪用和非法占有的风险，公共财产容易出现流失。例如以下几种情形：

情形1：物业公司代收维修资金后未依法存入专项维修资金专户

物业服务企业向业主代收日常收取的专项维修资金后，本应当设立物业专项维修资金代收代付结算专户，定期将代收的维修资金存入物业专项维修资金专户，并将业主交存情况报送市、区管理机构。但物业服务企业违反有关规定，并未将代收的维修资金存入物业专项维修资金账户，而是私下侵占或挪用物业专项维修资金，或进行债权抵销，与物业服务企业名下其他欠款已混同无法区分。

情形2：物业公司或业委会在申请使用维修资金时存在多处违规

例如：①制作虚假的鉴定报告；②在消防、安防项目中，专业部门出具的整改意见书存在造假情况；③伪造物业公司印章，制造申报材料上加盖物业公司印章的假象；④分摊表业主签字造假，冒签业主签名、房号及联系方式等信息；⑤工程预算造假；⑥预算审计违规，并未委托第三方审计公司按照审计规则并去现场调查后出具；⑦违规通过挂靠有资质的施工单位来申请专维资金。其中，对于资金使用是否经过业主民主决议、业主签名是否真实有效，属于小区内部管理中产生的问题，政府监管机构作为外在行政力量，难以深入住宅小区了解建筑物维修保养现状，也难以介入小区微观治理过程，难以确定专项维修资金的提取是否为资金滥用。

现象3：部分国家机关工作人员在审核过程中徇私舞弊滥用职权

例如：①利用审批住宅专项维修资金的职权，在他人通过挂靠公司承接专项维修资金工程的过程中予以介绍相关人员并提供便利；②在审核中明知祁某不符合住宅专项维修资金的申请主体资质仍予审核通过；③明知小区防水项目在保修期内、不符合应急维修规定，仍使该项目通过应急审批；④明知提交的申请材料中存在大量未加盖申请单位印章的复印件、业主分摊表签字不足总数2/3、相关材料日期前后颠倒、同一照片在不同小区的鉴定报告中重复使用、造价报告无造价员签名、审核表中申请项目内容与鉴定报告鉴定内容及最后审批内容不一致、多项项目一同申请等明显违规的情况，仍予审核通过。（参见刘进滥用职权案，案号：[2019]京02刑终752号，审理法院：北京市第二中级人民法院）

02

维修资金之上的业主权利

专项维修资金依法归属全体业主共有，单个业主无权自行决定其使用和处分，需经全体业主“双三分之二”多数决同意（专有部分占建筑物总面积2/3以上且占总人数2/3以上业主同意，个别表决不同意的业主也必须承担相应份额的分摊义务）。使用和处分专项维修资金，本质是小区业主的公共管理与决策过程，既涉及单个业主权益的保障，又涉及小区业主共同利益的维护及公共性财产管理问题。为防止维修资金被滥用，业主有权要求物业服务企业或业委会对维修资金流向、用途以及资金账户进行公开明示，并对资金审批流程和使用情况进行监督。

（一）知情权

业主对小区住宅专项维修资金的交存、使用情况等公共事务的相关事项享有知情权。依据最高人民法院《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第十三条之规定，业主有权要求业委会或者物业公司依法公布建筑物及其附属设施的维修资金的筹集、使用情况并允许在一定范围内供其查阅相关资料。《深圳市业主共有资金监督管理办法》在此基础上又做了进一步细化，规定物业服务企业或者业委大会应当按季度公示业主共有资金账目信息，包括交存和结余情况、收支项目明细、具体金额和费用分摊等情况。基于此，业主还有权就专项维修资金事宜向有关主管部门申请信息公开。

（二）监督、异议权

业主有权监督业主共有资金的使用与管理。业主大会或者物业服务企业应当实时公开业主共有资金账户的基本信息及交易明细，并按季度公示业主共有资金账目信息。《深圳市业主共有资金监督管理办法》特别明确，对十万元以上的业主共有资金的大额资金支出，业主大会或者物业服务企业应当提前十日向全体业主公示资金支出需求。

业主对住宅专项维修资金的支出有异议的，有权在资金支出需求的公示期内以书面方式向物业服务企业或者业主大会提出异议。

业主对业主大会委托审计的报告有异议的，物业管理区域占业主总人数20%以上的业主或者占全体业主所持投票权数20%以上的业主有权联名向物业所在地街道办事处提出书面异议请求另行审计。

（三）投诉、举报权

对于违反规定挪用住宅专项维修资金的行为，业主有权向县级以上地方人民政府建设(房地产)主管部门投诉，并要求追回挪用的住宅专项维修资金。构成刑事犯罪的，业主有权向当地公安机关举报，请求依法追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的刑事责任。物业服务企业挪用住宅专项维修资金，情节严重的，业主还有权向工商部门投诉举报，要求吊销其资质证书。

03

业主权利行使之诉讼资格

交存专项维修资金是业主为维护建筑物的长期安全使用，保障共同或公共利益而承担的一项法定义务，使用目的应当具有公共性、公益性，涉及业主共有利益。伴随着民众法治素养的提升和维权意识的加强，与专项维修资金的交存、使用和处分等涉及小区全体业主公共利益的纠纷越来越多，而业主大会、业主委员会是联系业主、物业服务企业和有关行政单位的桥梁纽带。司法实务中，关于单个业主、业主大会和业主委员会是否具有诉讼主体资格的裁判规则如下：

一、要求公开专项维修资金信息、追讨专项维修资金等民事诉讼

1.单个业主有权就维修资金的筹集、使用情况提起知情权诉讼。

【裁判要旨】业主作为建筑物区分所有权人，享有了解本小区建筑区划内涉及业主共有权及共同管理权等相关事项的权利，业委会应全面、合理公开其掌握的情况和资料。业主有权了解小区建筑物及附属设施的全部维修资金筹集使用情况，业委会作出的决定、决议和会议记录与业主的权利紧密相关，应予公开，并提供业主查阅。但业主行使知情权，应合理限制，其范围应设定在涉及业主合法权益的信息，并遵循简便的原则，防止滥用权利。（参见孙庆军诉南京市清江花苑小区业主委员会业主知情权纠纷案，审理法院：江苏省南京市鼓楼区人民法院，案号：(2015)鼓民初字第4041号）

2.业主大会有权提起诉讼要求个别未交存业主缴纳维修基金。

【裁判要旨】业主大会作为自治组织，管理全体业主的共有财产、共同事务，可以作为其他组织参加诉讼。业主大会具有社团性质，业主即是社团之社员，享有社员权，承担社员义务，其权利义务包含多种性质。业主大会作为全体业主的共有财产管理者，对房屋共有部分的维修和改良具有法律规定的权利。维修基金是法律规定的业主应当缴纳的款项，其用途就是对房屋共有部分的维修和改良。因此，业主大会要求个别未交存业主缴纳维修基金，这一权利基于业主是业主大会的社员，基于业主大会是房屋共有部分的维修和改良的管理者而产生。（指导案例65号：上海市虹口区久乐大厦小区业主大会诉上海环亚实业总公司业主共有权纠纷案，案号：(2011)沪二中民二(民)终字第1908号，审理法院：上海市第二中级人民法院）

3.主流观点认为，业委会提起诉讼应具有业主大会的明确授权。

【裁判要旨】业委会根据业主大会表决通过的“授权业主委员会通过法律途径维护全体业主的合法权益”、“同意授权业主委员会选聘律师事务所及确定委托代理方案，为全体业主争取合法权益，产生的诉讼费、律师费及对物业的审计费等从公共收入中支付”两个决议内容过于宽泛，容易造成业委会滥用授权进而损害全体业主的权益，且已有部分业主对此提出异议，故业委会不能根据上述两项不具体、没有针对性的授权提起诉讼要求开发商缴交首期归集的专项维修资金。（德福花园第三届业委会与钧濠公司、龙岗区住建局业主共有权纠纷，案号：[2020]粤03民终7043号，审理法院：广东省深圳市中级人民法院）

二、针对行政机关不作为、确认备案行为违法等行政诉讼

1.个别业主不具有诉讼主体资格。

【裁判要旨】业主委员会或“两过半”代表了业主的共同意志，权利和义务亦归属于全体业主。未成立业主委员会的小区，有业主不服涉及全体业主共有利益的行政行为，应当由涉及公共利益部分占建筑物总面积过半数且占总户数过半数的业主提起诉讼，个别业主代表不了全体业主的真实共同意志，不具有诉讼主体资格。（谈龙泉与南京市鼓楼区住房保障和房产局不履行法定职责二审行政裁定书，审理法院：江苏省南京市中级人民法院，案号：[2020]苏01行终342号）

【裁判要旨】所谓公共利益，在于法律规范的受益人为不确定的多数，而非个人利益简单的叠加。当法律规范基于公共利益的目的，命令行政机关作为或不作为时，不确定的多数受益人中的某一个人固然会从中获取事实上的利益，但这种利益属于权利的反射。作为公众之一部分，仅具有反射利益的个人并不当然具有诉权。（王振山、天津市滨海新区人民政府新村街道办事处二审行政裁定书，审理法院：天津市第三中级人民法院，案号：[2020]津03行终71号）

2.业主委员会具有诉讼主体资格。

【裁判要旨】最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十八条规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。行政机关不予划转住宅专项维修资金的行为涉及业主共有利益，故业委会有权以自己的名义提起诉讼，起诉主体适格。（兰州市城关区甘南路583号业主委员会与兰州市住房和城乡建设局其他行政行为一审行政判决书，审理法院：兰州铁路运输法院，案号：[2020]甘7101行初49号）

3.个别业主起诉请求将已使用的专项维修资金返还至个人账户，有违公平原则，不具有诉讼的正当性。

【裁判要旨】个别业主起诉请求将已使用的专项维修资金返还至个人账户，涉及小区业主的共同利益，且未将少数人的意见转化为达到比例的多数业主的意见。如果允许少数业主不同意支付个人账户内的专项维修资金，而享有以其他业主的维修基金维护公共部分带来的利益，必然加重其他业主负担，使得其他业主在维护共有部分建筑物上支付超出自己应当承担份额的维修基金，这将违背公平原则，也将对全体业主的共有或公共利益造成损害，因此，不具有诉讼的正当性。（于立民、丹东市物业专项维修资金管理中心行政监察二审行政裁定书，审理法院：辽宁省丹东市中级人民法院，案号：[2020]辽06行终36号）

04

维修资金的相关建议

最高人民法院关于金湖新村业主委员会是否具备民事诉讼主体资格请示一案的复函([2002]民立他字第46号)传达了这样一种理念，业主委员会是适格的诉讼主体，各级法院对其诉权应予保障，而不必要过多的限制。但在司法实践中，业主委员会如果未能举证证明其起诉经过业主大会明确授权的前置程序，人民法院多以“业主委员会未取得业主大会或业主代表的明确授权，不具备起诉条件”等理由，裁定驳回业主委员会的起诉。

（1）建议通过立法明确业委会的诉讼主体资格

业主委员会作为业主大会的执行机构，具有对外代表全体业主、对内具体实施与物业管理有关行为的职能。赋予业主委员会诉讼主体资格，可以达到明确责任主体、简化程序、降低诉讼成本的效果。而任何滥用专项维修资金的行为都构成对小区全体业主财产权的侵犯，作为全体业主代表的业主委员会提起诉讼行为本身就是代表和维护广大业主的整体利益而不是个别业主权益，不构成权利的滥用，更不可能损害全体业主的权益。故建议通过立法明确业委会有权就专项维修资金有关事项代表全体业主进行诉讼，由法律来赋予专项维修资金被滥用时权利能够得到及时救济。

（2）建议加强刑事立法，增大滥用专项维修资金违规成本

专项维修中基金被违规使用，会损害到建设主管部门针对维修资金所建立的管理、监管制度。管理部门不公开资金使用状况，易导致部分管理人员擅自挪用维修资金，严重影响住宅损坏区域的维修质量。故建议加强刑事立法，将滥用专项维修资金导致公共利益严重受损、侵害专项维修资金制度的违法行为纳入刑事追究范围，增大滥用专项维修资金违规成本。