政府法律顾问,应该什么样

《 人民日报 》（ 2013 年08 月21 日 19 版）

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    日前，中华全国律师协会举办的律师服务法治政府建设研讨会在北京召开。来自全国各地的律师就如何深化律师服务法治政府建设、怎样做政府的法治好帮手等问题进行了交流和讨论。

据了解，截至目前，约有23500名律师受聘担任各级政府部门的法律顾问，占全国律师总数的1/10以上。据不完全统计，过去3年，全国律师为各级政府提供咨询51万余次，出具法律意见书近9万份，参与重大项目研究1.6万多次，参与重点事件研究1.7万次，参与涉法涉诉信访处置9.5万次。

提供法律服务，促进领导干部用法治思维和法治方式办事

“这件事必须要做!”县长拍着桌子说。“这件事绝对不能做!”黑龙江利和律师事务所律师夏炎焱也拍起桌子回应道。律师如此“大胆”，县长和副县长们都愣住了。

这是几年前发生在黑龙江省鸡东县政府常务会议上的一幕。当时，一家外企主动上门称可对当地国企投资800万美元，但需要县政府出具一份涉外不可撤销融资担保函。

对此，县里决定召开常务会议通过。可是，列席的县政府法律顾问夏炎焱坚决反对。夏炎焱意识到这可能是一个骗局，因为我国法律不允许政府出具此类担保函。后来，事实证明夏炎焱的判断是正确的。

和夏炎焱一样，近年来，越来越多的律师参与公共事务管理，为政府的科学决策、依法行政提供法律意见。并且，从早期的为政府担任代理人参加诉讼、协助政府审查法律文书，拓展到协助处置突发事件、为政府决策部署和项目建设提供法律意见，再延伸至基层法律服务、法制宣传教育，律师服务已经逐步覆盖政府工作的各个方面。

在2012年北京“7·21”特大暴雨发生的第一时间，北京市律师协会积极组织律师就灾害涉及的法律问题、已经或可能引发的法律纠纷进行分析，并提出了促进依法行政、解决纠纷的建议和对策，形成了《关于“7·21”特大自然灾害相关法律问题及建议的报告》，为市委、市政府的灾害善后工作提供了有益参考。

在宁夏，“十二五”期间35万生态移民工程建设到哪里，律师服务就跟进到哪里，法律服务始终保持与移民工程的对接，实现了对91个移民乡镇的全覆盖。据统计，律师为各级政府、企事业单位提供法律意见476条，为广大移民群众提供法律咨询12690件，促进了移民工程依法、有序开展，在政府与群众之间搭起了一座“连心桥”。

近年来，湖北省武汉市进入市政交通建设的高速发展期，不少施工项目涉及对已有道路的占道，尤其是一些项目一再延期退场、撤障，给市民出行带来不便。“市政交通建设原本是好事，可别因为逾期占道而引发群众不满，变成了坏事。”湖北瑞通天元律师事务所律师柳平看在眼里，记在心里。

“既然有机会参与公共事务管理，那就要充分发挥自己的专业优势，促进领导干部用法治思维和法治方式办事。”柳平告诉记者，他积极向政府献策，建议依法对市内项目占道时间进行严格审批、检查，对非不可抗力逾期者应予必要的追究和处罚，该意见最终被市政府采纳。

律师服务政府,不仅要符合政府要求,更要符合法治精神

律师服务的队伍逐渐壮大、内容不断丰富，成效日益凸显，这对今后如何进一步提高律师服务的质量与水平提出了新的期待。为此，研讨会上，大家就如何自我定位、服务哪些方面、如何提供服务等问题进行了广泛交流。

如今，浙江阳光时代律师事务所律师陈臻已是政府立法的“常客”，受国家能源主管部门及地方政府委托，参与起草的相关法规、规章已达几十部。

“我国在地方立法和政府规章制定的实践中，多年来形成的由业务部门起草、然后立法主体批准通过的习惯性程序，使得一些地方性法规、政府规章很容易夹带本地方、本部门的利益。”陈臻对参与立法深有体会，“律师参与立法是实现立法科学化、民主化的重要保证。为此，作为政府的‘外脑’，我就应该保持立场上的客观中立，应该考虑对社会公众特别是弱势群体的保护。”

除了确保立法的正义性，律师还要正确处理政策与法律的关系。“政府领导往往思考政策的问题多些，花很多精力考虑上级政策如何在本地落实，考虑如何充分争取政策、利用政策促进本地发展。”夏炎焱说，而律师更多的是考虑法律的问题。这样，政府决策就多了一种视角，多了一份思考，决策的科学性也就多了一份保障。

这些都得到了最高人民法院行政庭庭长赵大光的肯定。“作为公权力，政府代表的是公共利益，政府的所作所为应以百姓福祉为念。因此，律师服务于某个部门，从本质上说，是服务于公共利益，服务于百姓福祉。”赵大光说。

这一理念在近年来的律师服务中也得到了充分体现。

前些年，山东省青岛市某韩资企业非法撤离，致使数百名被拖欠工资的职工集体上访。青岛市律师协会主动介入，在耐心劝解疏导上访职工的基础上，提出了“先由青岛市服装工业园区管委会垫付工资再进行追偿”的思路，得到了各方面的接受。此后，律师又为全部职工提供了法律援助，通过法律手段讨回了他们的血汗钱。

“律师不仅有专业优势，更有社会经验，通达社情民意。”北京大成（长春）律师事务所律师高树成说，为此，广大律师必须发挥这一优势，积极维护老百姓的合法权益，为法治社会的建构作出贡献。因为法治政府、法治社会不可偏废，唯有两者共同发展，才能促进整个国家在法治的轨道上不断前行。

亟须增强政府购买法律服务的规范性，提高律师服务的质量

由于律师服务让政府尝到了甜头，一些地方已开始致力于律师服务法治政府建设的制度化、常态化，如浙江省发布《关于充分发挥律师作用积极为重大项目建设提供法律服务的意见》，要求投资共8811亿元的81个项目,均应由律师参与提供法律顾问服务；重庆市发布《关于进一步加强和改进全市律师工作的实施意见》，明确提出2012年底前实现市、县、乡镇（街道）法律顾问的全覆盖。

为了更好地服务法治政府建设，不少律师也提出了一些现实中需要重视的问题。

首当其冲的是“招聘随意性”。“对于政府购买法律服务，有些单位并没有纳入政府采购的序列或者进入地方政府公共资源交易平台，也没有采取招投标的方式进行。”河南国基律师事务所律师黄允说，更多的时候是凭借与某些律师的私人关系，或者受司法行政部门的推荐，这就导致一大批合乎专业要求的律师无法进入法律顾问的行列。

“服务不规范”也是大家关注的焦点。“政府在购买服务项目时，缺少一个公平合理的管理办法，经常出现领导点名、突击召集或者直接洽谈的方式来安排，难免因为领导个人喜好或其他关系而获得服务。”青海海博律师事务所律师马虎成说。

更夸张的是，不少地方的法律顾问制度流于形式。“政府出台一个设立法律顾问的文件了事，长年累月不向律师咨询任何事项，顾问律师只在台账或宣传材料中出现，从来无缘参与政府服务。”江苏岸庆律师事务所律师罗岸伟说。

之所以会出现上述问题，缺乏制度保障是关键。现实生活中，一个地方是否建立法律顾问制度、建立后律师能否参与政府服务、律师参与政府服务的范围大小等缺乏刚性制度保障，取决于政府主要领导的主观意志，而一些领导缺乏法律思维，不重视法律顾问工作，律师服务的整体水平自然也就比较低。

为此，律师们认为，增强政府购买律师服务的规范化、制度化，是提高律师服务质量的重要抓手。今后要推动建立一整套政府购买律师服务的有效机制，规范政府购买律师服务的需求评估、成本核算、招投标管理、质量控制、绩效考核、监督管理等机制。同时，律师要积极了解政府处理民生和社会事务的机制与方式，了解群众的呼声与诉求，增强与政府、与社会沟通协调的能力，进而提升律师服务的质量。（记者张 洋）