关于收费公路服务合同的探讨

深圳律师网 2009年 4月 15日

 

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    2007 年1月25日 14 时，黄某驾驶小客车高速行驶在北京南六环广顺桥下，这时高速公路（由首发公司经营）上突然出现了一条狗，司机黄某躲避不及与狗相撞，车辆失去控制，与路边隔离带相撞，造成车上两名乘客受伤，司机黄某送医院抢救无效死亡。交警部门责任认定书认定黄某应承担此事故的全部责任。

事故发生后，黄某父母（原告）将首发公司（被告）告上了法庭。原告认为，在此事故中黄某没有违章驾驶行为，处理事故得当，本次事故的责任人应当是被告首发公司。理由是作为这条封闭式收费高速公路的经营者，首发公司有合同义务保障公路的正常行驶，保证公路的安全。封闭式的高速公路应防止动物穿行，这是高速公路的最基本要求。黄某的死亡是由于首发公司合同履行瑕疵所造成的。被告首发公司则认为狗的出现和黄某的死亡没有必然因果关系，是黄某超速行驶和操作失误导致了致命的撞击。依据交警部门的责任认定书，黄某负事故全部责任。法庭一审宣判认为：在此事故中，首发公司负有合同责任，死者黄某因超速驾驶和操作不当，也负次要责任。法院判令首发公司赔偿黄某父母及儿子死亡赔偿金、丧葬费、精神损失费等共计28万余元。

    在这一典型案件中：如果按侵权行为进行诉讼，则根据过错原则，原告不能胜诉；如果按合同行为进行诉讼，则应根据严格责任原则，原告能够胜诉。因此，收费公路的使用是否为合同行为；如果是的话，该合同是否为服务合同的判定，对于现实案件显得格外重要。

 

收费公路的使用是否为合同，是否为服务合同，学术界和司法实践都有不同看法。目前，这个问题在法律法规中仍属空白，而最高人民法院对不同案例的司法解释也有所不同。

（一）最高人民法院刊发典型案例，指导收费公路的使用是合同。

最高人民法院刊发典型案例为： 1997年 11月 20日 19时10分，江苏省江宁县东山镇副业公司（以下简称副业公司）的驾驶员孙某驾驶一辆桑塔纳轿车，沿南京机场高速公路由南向北行驶时，突然发现前方路中有过往车辆失落的2×1.2平方米防雨布一块，因避让不及，车辆撞上路东护栏，造成车毁及一人死亡、两人重伤、一人轻伤的交通事故。交警事故责任认定书认定司机孙某驾车在高速公路上正常行驶，对前方道路中的障碍物无法预见，发生事故时无违章行为；乘车人在发生事故时无违章行为，该事故为意外事故。经调解，副业公司作为车主与此次事故中的被害人达成道路交通事故损害赔偿协议。1998年10月，副业公司以江苏省南京机场高速公路管理处（以下简称高速公路管理处）收取车辆通行费后未履行保障道路安全畅通的义务，导致自己遭受巨额财产损失为由，向南京市雨花台区人民法院起诉高速公路管理处，要求赔偿损失。

一审法院经审理后认为高速公路管理处因收费与副业公司之间形成了有偿使用公路的合同关系。高速公路管理处应当保障副业公司的车辆能够安全、畅通地使用该高速公路。致副业公司的车辆在正常行驶中发生事故的路障，应由高速公路管理处及时发现并清除。高速公路管理处因疏于巡查而未能发现并清除该路障，是未履行其应尽职责与合同义务。高速公路处应当对这次事故给副业公司造成的直接经济损失承担赔偿责任。据此判决高速公路管理处赔偿副业公司损失。

高速公路管理处不服提出上诉。二审法院认为上诉人高速公路管理处作为事业法人，根据江苏省交通厅的委托授权和事业单位法人登记证核准的范围，不仅有在南京机场高速公路上代行路政管理和规费征收的行政权力，也有为解决自己经营活动所需经费向过往车辆收取车辆通行费的权利。根据权利与义务一致的原则，高速公路管理处在享有上述权利的同时，有依照《中华人民共和国公路法》（下称《公路法》）第四十三条的规定履行保障公路完好、安全、畅通的职责和义务。被上诉人副业公司履行了交纳车辆通行费的义务以后，即享有使用高速公路并安全通行的权利。高速公路管理处与副业公司之间因收取费用的行为而形成了有偿使用高速公路的民事合同关系。依照《中华人民共和国民法通则》（下称《民法通则》）第四条的规定，民事活动应当遵循公平、等价有偿的原则。高速公路管理处在收取费用后不能及时清除路上障碍物，致使副业公司的车辆在通过时发生事故，既是不作为的侵权行为，也是不履行保障公路安全畅通义务的违约行为。原审以违反合同义务处理，并无不当。副业公司对此次事故给自己造成的损失，要求高速公路管理处赔偿，符合《民法通则》第一百一十一条的规定；高速公路管理处应当对自己的违约行为承担民事责任。原审法院据此判决高速公路管理处给副业公司赔偿损失，是正确的。由此认为原审判决认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，判处适当，应予维持。

该案例曾被最高人民法院作为典型案例刊发，为各级人民法院审理同类案件提供了相应指导，有人认为，该刊发行为标志最高人民法院态度。

（二）最高人民法院 2003年 6月 25日 批复，提出了“暗含”反对将收费公路列为合同的意见。

最高人民法院2002民一字第6号《关于高长林等六人与河南高速公路发展有限责任公司违约赔偿纠纷一案的函复》的主要内容为：“关于高长林等六人与河南高速公路发展有限责任公司违约赔偿纠纷案，交通事故发生的直接原因在于肇事车辆违章调头，交通事故责任方应当承担侵权的民事责任。河南高速公路发展有限责任公司（以下简称河南高速公司）为修建高速公路服务区施工方便，在禁止货车通行期间，允许为其运送沙子的货车驶入高速公路，应当遇见到该货车通过高速公路中间隔离带开口处就近驶入在建服务区的潜在危险。因此，河南高速公司未尽必要的安全保障义务，其不作为行为亦是事故发生的原因，应当承担相应的民事责任。具体处理时可先由肇事车辆方承担赔偿责任，不足部分由河南高速公司承担补充责任。”此案中，河南省高级人民法院请示的是“违约赔偿纠纷”，而最高人民法院的《批复》是侵权赔偿；同时，该《批复》的作者在最高人民法院《审判指导与实践》中发表文章，文章中“暗含”反对将收费公路列为合同的意见。

对于收费公路使用是否为合同关系；如果是的话，属于什么性质的合同这一问题，笔者在此谈一谈自己的粗浅认识。

（一）收费行为不等于经营行为。“收费公路的通行费”是指下称《公路法》第五十九条规定的道路所收取的有偿使用，并用于政府偿还贷款、集资款或者为投资者收回投资，盈取合理利润的对价。按照《公路法》第五十九条和《收费公路管理条例》第十一条之规定看，当前的收费公路主要有两种类型：一是政府还贷性公路；二是经营性公路。政府还贷性收费公路不具盈利性质，经营性公路则属除国家以外的其他主体所投资或购买的公路，具有一定的盈利性。我们不能把所有收费行为都等同于经营行为，因此政府还贷路的收费，不能等同于一般意义上的收费。笔者认为，并非所有公路收费都属于合同关系；要以一分为二的观点来看待这个问题。如果是政府还贷路的收费行为，不是合同关系；反之，如果是经营性公路的收费，则是合同关系。

（二）最高人民法院《民事案件案由规定（试行）》中，没有“收费公路服务合同”的案由，因此一些法院“发明”的“高速公路服务合同”、“收费公路服务合同”案由是没有法律依据的。因此，该类合同应当按《合同法》规定的“无名合同”规则来处理，即参照最相类似的合同。

（三）最相类似的合同应当由法律来规定，其权利义务应当有行业标准、有公认的合理要求，而不能由基层人民法院自行解释。鉴于目前没有最相类似合同的解释，因此笔者认为，该类合同应当按照不动产租赁合同来对待，因为该合同内容中没有“劳务”的标的，不属于“服务”的范畴。

（四）缴费所形成的合同如何确定责任主体和违约事由。按《公路法》的规定，经营性公路的收费主体与管理、养护主体是一体的，收费方即是违约责任的承担者，此类案件违约事由可采取《合同法》的一般归责原则，即严格责任原则。收费方除不可抗力以外，只要未能提供适合通行的道路，无论主观是否有过错都承担违约责任。

作者简介：蔡英权  现任深圳市宝安区委组织部科长      联系电话：13392188848  0755－29998248   中山大学法律系毕业  曾任宝安区检察院检察员）