【业务综述】新形势下城市更新的困境与对策专题研讨会

发布时间：2022年4月8日 作者：城市更新委 责任编辑：业务创新委

为提高深圳律师办理城市更新项目的业务水平，2022年3月31日上午10:00，第十一届市律协城市更新委第一期专题研讨会顺利举行，因疫情防控需要，本次研讨会采用线上方式进行。市律协业务创新委副主任周昌春到会指导，城市更新委全体委员及全市近300名律师参加会议，市律协监事李继承列席会议，会议由城市更新委主任王劲松主持。

城市更新委主任王劲松指出，近年来，深圳城市更新进入深水区，面临许多难题和挑战，可大致归为四重困境：一是房地产调控、信贷持续收紧，让很多房企承压，被称为房地产行业的“黑铁时代”到来；二是住建部发文防止大拆大建，各地也出台相关措施，对城市更新不可避免地产生影响；三是随着深圳城市更新11年的发展，深圳好的城市更新项目基本上都名花有主，留下的更多是“硬骨头”，出现各种疑难杂症；四是新冠疫情反反复复，很多更新项目被波及，影响很大。那么，在这四重困境中，市场主体该如何破解？律师该如何展业？这些都成为我们城市更新专业律师必须思考的问题。本次研讨会即以《新形势下城市更新的困境与对策》为主题，邀请到中国城市经济专家委员会副主任、国家高端智库研究员宋丁、北京德恒（深圳）律师事务所管理合伙人赖轶峰、本届深圳律协城市更新委副主任陈荣明三位嘉宾进行主题分享。

该主题研讨内容全面，研讨过程互动频繁，气氛热烈，专业性强。现将本次研讨会内容综述如下：

宋丁老师以《谈谈深圳城市更新的未来走势及应对策略》为题，对深圳城市更新面临的基本形势、未来走势进行分析，并针对性地提出更新产业的“认知更新”，适应房地产的缩势大环境，抓住近年深圳住宅补课良机，将城市更新与高端产业链融合推进等应对策略。具体内容如下：

首先，关于深圳城市更新面临何种形势问题。宋丁老师指出，现阶段深圳市城市更新领域其实处于“支撑类形势”与“收缩类形势”并存的局面。支撑类形势具体体现在以下五个方面：其一，中央再次强调房地产支柱地位，有利于稳定更新推进；其二，近期房地产松绑，增强信贷支持力度，有助于缓解更新资金筹集困境；其三，国家鼓励城市旧改，土地深化利用，有利于更新提质升级；其四，《深圳经济特区城市更新条例》实施一年多来，总体上推进了更新的速度和品质；其五，深圳十四五居住顼目大幅增加，更新项目仍具有相当潜力。而收缩类形势则集中体现在：其一，国家发展结构调整，战略总方向是科创兴国，房地产行业不再是领军者角色，而城市更新也是国家总的经济战略里的配套措施；其二，近两年来，中国房地产调控和行业大洗牌导致更新面临一系列新困局，企业暴雷现象频发；其三，《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》出台，更新项目的开发成本上升，矛盾加剧，城市更新业务的开展受限；其四，深圳十多年来市场化更新将面临政策性的主导大转换，土地整备业务很可能在相当程度上替换市场化的城市更新业务，政府主导趋势增强；其五，更新公共类项目移交率提升，挤压投资者获利空间，影响投资积极性。

其次，关于深圳城市更新未来面临何种走势问题。第一，市场化城市更新退居次席，政府主导化的土地整备很可能演变为土地供应主力。2021年深圳更新计划公示项目从2020年的104个减少为59个，呈现收缩态势；深圳目前土地整备项目153个，项目用地约7327.54公顷，趋近于城市更新的8316.76公顷，很可能成为未来的土地供应主力。第二，土地整备与棚户区改造以政府主导模式走向整合式发展。深圳城市土地二次开发的三驾马车——城市更新、土地整备和棚户区改造,后两者其实是一体化的，都是政府主导模式，趋于并轨式发展。其三，城市更新项目总量趋稳，未来更多强调的则是提升土地利用效益和物业品质。其四，为化解更新项目融资和运营困境，未来股权并购呈增长趋势，各家企业都应尽快对未来的运营模式和定位做好充分规划。

最后，关于深圳城市更新应对策略问题。第一，更新产业的"认知更新"亟需完成。很多企业还未适应新形势，还在按习惯的旧规则、旧模式前进，这就会在政策约束、综合成本、运营时效、利润空间等多方面发展受限。要想这个领域生根，必须在观念上跟进，打破认知障碍。第二，尽快适应房地产收缩大环境，城市化进程已经走向末端，速度还在不断加快，需要制定升级版的更新项目的盈利模式。第三，大力改善更新项目投融资模式，努力规避"短债长投"风险。第四，抓住近年深圳住宅补课良机，努力导入更加合理的商品住房指标量、第五，与高端产业链供应链融合推进，让更新项目拥有更稳健增值的可行性。第六，从容理性平衡接纳更新项目中的公共产品，构建弹性、良好的政企关系；第七，不必强撑，必要时可考虑寻求恰当稳健合理的渠道退出更新。

赖轶峰律师以《城市更新项目中同股同投困境分析与应对》为题，对更新项目面临的困境、同股同投的公司治理和资金安排以及项目资金困境时股东之间博弈问题进行了深刻剖析。

关于更新项目面临的困境。赖律师指出，城市更新项目当前主要面临四大困境：第一，搬迁补偿困境：城市更新项目从征集意愿、立项、专规、实施主体确认和土地出让，过程十分漫长。其中最艰难、也最不可控的部分应该就是拆迁安置补偿。很多城市更新项目进展不顺，就是在搬迁补偿阶段出现僵局。第二，项目审批困境：城市更新项目有很多的审批的环节，审批内容包括更新方向、用地功能、规划要点、土地贡献、保障房/创新产业用房/市政设施等政府配套配建等。除了市场本身风睑外，专规批复之前, 前期项目合作和收购时的项目交易定价和项目货值、现金流测算很难。第三，项目资金困境：具体包括项目外部融资和债务困境和内部融资困境，后者主要指同股同投项目内部资金困境。第四，项目销售困境：以销售方案的制定为例，现阶段受政策变化影响，许多项目价格波动幅度很大，小股东和大股东对于是现在销售还是未来销售都存在许多分歧。再例如不可分割销售的项目，项目建成后到底是销售还是继续运营，也存在不同看法。

关于同股同投的公司治理和资金安排，赖律师从合作协议、项目公司治理、资金安排三个方面进行分析。首先，关于合作协议。一是合作协议条款内容的约定包括项目报建、拆迁补偿、实施主体确认、开发建设、投资和融资安排、项目公司的治理、项目操盘运作和并表、项目结算和退出等；二是合作协议的公司治理部分内容也会体现在项目公司的公司章程中；三是合作协议与公司章程冲突处理。如果是说合作协议约定的权利义务和公司章程约定的权利义务存在冲突，到底以谁为准？其实在司法实践当中是有不同的观点。主流观点是对内关系和对外关系要区分处理。如果是调整项目公司跟第三人之间的关系，应该适用公司章程的规定，因为公司章程在工商存在公示备案；如果是调整股东之间大小股东之间的关系，还是优先适用合作协议。其次，关于项目公司治理：一是涉及到股东会、董事会、监事会、法定代表人等人员安排、三会议事规则；二是涉及到项目中关于机关印章证照资料、账户的保管事宜，一般是由双方股东共管，避免管理僵局。另外，项目公司管理人员和财务人员的安排一般也是由股东双方分别指派。最后，关于项目资金安排。同股同投最基本的意思就是无论是注册资本金，还是前期的股东借款，还是后续的融资，都是大股东和小股东按比例来承担义务和享受权利的。例如项目前期，股东以承载式收购的方式进行前期投资；项目中期以后，在实施主体确认或者说取得土地使用权之后，往往这个项目公司需要做一笔非常大的融资，这时候又会涉及到冗余资金提取和返还事宜的安排；项目后期，根据项目推动情况，项目销售顺利的情况下可能实现预售回款，不顺利的情况下还可能需要股东追加出资，也需要提前部署安排。

第三，关于项目资金困境时股东之间博弈。首先，关于项目资金安排。从城市更新单元计划、专项规划、搬迁拆补谈判及协议签署、实施主体确认到取得土地使用权，在不同的城市更新的阶段，它的资金来源和融资工具也不一样。包括最早的注册资本金股东借款甚至民间借贷，包括基金。还有资管AMC信托，还有后续的一些开发债权计划等等，是根据整个项目的不同阶段，采用的相适应的融资工具。

在这个过程中，大股东与小股东的处境是诸多不同的。大股东往往作为品牌房企，操盘整个项目，在融资端和销售端都有雄厚实力；而小股东则作为取得项目的资源方、土地方。在项目遇到困境时，大股东往往注重的是如何继续推进项目避免烂尾、如何承担社会责任、如何维系品牌声誉；而遭遇项目困境时，小股东更多关注是项目本身的盈亏，往往倾向于及时止损。

具体而言，小股东“及时止损”的违约行为往往体现为三种情形：其一，小股东拒不归还盈余资金；其二，小股东已归还盈余资金（或前期未曾提取盈余资金），但拒不提供后期的股东借款；其三，小股东既不归还盈余资金，也不提供后期的股东借款。

而小股东的违约理由往往是以下几点：一是以“项目公司偿还股东前期借款”为由拒绝归还冗余资金当项目公司出现资金缺口，需要股东归还前期提取的盈余资金时，小股东可能辩称自己并未提取盈余资金，收到的款项是项目公司向自己偿还的前期股东借款。二是以“不满足前置性条件”为由拒绝归还冗余资金和提供后续股东借款：一方面，当项目公司提供项目资金测算计划后，小股东可能并不认可项目公司提供的财务数据。另一方面，项目公司向股东融资，往往需要董事会决议或者股东会决议。若缺少小股东的配合，项目公司可能无法形成有效的董事会决议和股东会决议，无法满足请款的前置性条件。小股东可能以此为由，拒绝归还盈余资金以及拒绝向项目公司提供后续股东借款。三是以达到“退出机制”条件为由拒绝提供后续股东借款。小股东预测到项目亏损时，可能会以已经达到“退出机制”条件为由，强制要求大股东支付退出对价、收购其股权，从而退出项目公司，继而无须承担继续提供股东借款的义务和项目亏损的压力。

此时，建议大股东从如下几个方面思考应对措施：第一，关于代垫后期股东借款前的准备工作。具体包括要与小股东充分沟通、尽量沟通说服小股东履行合作协议义务、项目公司履行相应决议程序、各方完善发函流程。第二，关于向项目公司提供资金的实操安排。无论大股东是为项目公司提供后期股东借款，还是为小股东代垫资金，均需考虑项目公司的银行账户是否处于共管状态。若账户并非处于共管状态，大股东可以将款项直接打入项目公司的账户；若账户处于共管状态，大股东可以考虑将款项偿还至项目公司的债权人。第三，代小股东垫资的处理方式：大股东在为小股东代垫后期股东借款后，须根据对项目后期盈利与否情况的预判采取相应措施。若项目可能盈利，大股东可以考虑调整股权比例，将债权调整为股权；若项目大概率亏损，大股东可以考虑以自己或者项目公司的名义提起诉讼。

陈荣明律师以《疫情常态下城市更新业务推进策略》为题，分析了疫情常态下城市更新的困局，并从投资者、项目团队、政府部门、业主、法律服务等方面提出了相应的城市更新策略。

陈荣明律师指出，在疫情常态的背景下，对心理冲击、行为模式、社会治理、经济发展都产生重大影响。而对于城市更新业务的推进而言，疫情常态下城市更新主要面临如下困局：第一，疫情背景下，城市（镇）化速度放慢。第二，城市更新市场萎缩。第三，城市更新推进难度增加，例如项目在报批报审、拆迁谈判环节都有较大阻力；第四，城市更新纠纷增加。受疫情影响，很多前期投资完成后，项目难以推进，对于投资款返还或者退出路径就产生很多相关争议。

那么，疫情常态下，城市更新业务应该如何推进呢？陈荣明律师以投资者、项目团队、业主、政府、法律服务人员不同主体为视角，清晰阐述了疫情常态下城市更新策略制定问题。从投资者角度来看，要认清形势，时刻保持敬畏；同时，加快项目梳理，因类施策；要有舍有得，流动为王。从项目团队角度来看，城市更新主要涉及三块业务工作——项目拓展、报批和拆迁。第一，精准拓展、依法依规拓展；第二，围绕规划灵活报批，要求规划提前介入、建立专业的规划报批团队、完善报批业绩考核；第三，积极推进拆迁工作，要求与高度专业化、项目经验丰富的团队进行合作、前期对项目进行详细的摸底调查工作、全面了解各户情况、制作合理的拆补方案。对于业主而言，要制定合理预期、积极配合项目推进、互利共赢。对于政府部门而言，特别注意要相关服务的完善和加强。对于法律服务工作者而言，则要注重加强学习、改变方式、创新服务、提升价值。

（与会者观点仅代表自己的观点，并不代表律协观点）

供稿：第十一届市律协城市更新法律专业委员会