【媒体观察】用法治力量破解执法难题

来源：深圳晚报 发布时间：2016年10月11日 作者： 责任编辑：王颖

今年5月6日，南山区沙河街道白石洲西一坊23号的“家多乐超市”从临街门店向街道清倒垃圾破坏市容环境，沙河执法队对此进行立案审查并对当事人黎伟作出了行政告知书，罚款1000元及责令现场改正。当3日的行政告知书告知期限届满后，当事人仍未到指定地点接受处理，随后该当事人就收到了执法队委托驻队律师出具的律师催告函。事主终于委托他人主动在规定期限内到执法队接受处理，缴清了罚款，做了调查取证笔录并承诺以后再也不从临街门店向街道清倒垃圾。

这是沙河街道“律师驻队”工作模式破解城管执法难题的一个典型案例。法治是最公平也是最有效的手段，也是化解治理矛盾的关键出路。从2014年6月试点开始，到2015年全市推广，“律师驻队”成为国内城管执法工作标准模式，同时为基层治理法治化探索出了一条新路。

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城市管理注入法治力量

在以往，执法难以保证、执行难以落实、执法权威性不足是全国城管执法部门面临的普遍无奈，沙河街道也曾面临同样问题。据沙河街道党工委书记、办事处主任陈书爱介绍，辖区位于华侨城片区，是城市“二元结构”突出的街区，既有高档社区、旅游景点、商业中心，又有城中村聚集区，其中白石洲城中村片区面积约0.6平方公里，居住人口约15万，其中户籍人口1.8万、流动人口约13.2万。此前该街道也曾轮番使用高压式、运动式、固守式等执法方式，但成效不大，反而引起群众对城管执法的强烈反感，暴力抗法事件相伴而生，城管执法效果不明显，“脏乱差”现象依旧。

“采取硬的措施容易激化冲突，采取软的办法又达不到效果，其最大的症结就在于执法难。执法者只有规范自己的行为，才能建立执法公信并获得应有的管理权威，并在化解矛盾和纠纷中掌握主动，防止各种隐患的发生。”陈书爱介绍，面对城管执法工作中的诸多困境，沙河街道便以问题为导向，按照“依法治国建设法治政府”的要求，用法治方式解决执法难题。

2014年6月，沙河街道与广东省国晖律师事务所签订合作协议，律师事务所派2名律师常驻街道执法队，驻队律师利用身份的中立性、专业的权威性、手段的震慑性特点，提供法律咨询、开展法治教育、进行法律论证、严格执法审查、开展法治培训、开函催告履行、介入现场处置、协调部门联动、申请强制执行、代理复议应诉等十项法律服务。

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依法行政解决治理难点

驻队律师全面介入城管执法的各个环节，在一般执法流程中，从立案到结案各个环节，律师都会发挥不同职能，推进城管执法顺利开展。

执法同步普法，违法者在处理行政处罚前，必须先到驻队律师办公室接受教育；在执法中遇到不理解、不配合时，律师则现场向当事人和围观群众进行解释疏导，既化解对立又起到了普法效果，契合了“谁执法谁普法”的要求。律师由于第三方的中立性和专业优势，既缓和了当事人情绪，又加深了其对错误行为的认识，以往大吵大闹的情形基本消失，从而打消抗法念头，起到很好地预防警示的作用。

依规执法，适度执法才能让执法有力。律师会指导执法队规范执法，强化执法监督制约，在程序上做到合理合法，保障严谨。执法现场以固定证据为主，对违法物品、工具等事实证据进行固化，尽量少扣押物品，减少现场直接冲突。

沙河街道对于初次违反城市管理法律法规的当事人，本着教育目的，驻队律师会依照相关法律法规并结合执法实际，制定当事人的标准条件以及社会服务效果评估办法，通过参加社会服务的方式对初犯者进行教育。今年上半年，已对51名当事人实行诸如铲除小广告、清洗“牛皮癣”等社会服务工作。

而在执行层面，驻队律师利用其身份特点介入案件执行环节，抓住大多数当事人“畏讼”“厌讼”心理，发出律师函催告提醒，拒不履行的，就协助执法队代理申请法院强制执行，有效推动了案件执行。今年上半年，驻队律师已代理申请法院强制执行案件14宗，法院均作出同意强制执行裁决，其中5宗已经执行到位。

时评人曲征点评，用法制的力量来规范城管执法，辅之以纪律、监督等一系列的细节，这种模式的好处在于，律师能够及时纠正执法人员执法过程中的违法行为，久而久之，能够增强执法人员依法执法意识，自觉形成依法办事的工作思路。同时，执法过程中带着律师，可以缓和气氛，律师可以成为执法人员与摊贩之间沟通的桥梁，以减少冲突发生的机会和概率。

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“律师驻队”成社会治理法治化样本

“律师驻队”工作模式实施后，沙河街道明显感受到了执法形象和执法效能的提升。据街道城管科介绍，首先是立案量、执行量大幅上升。2013年，街道执法队全年立案为138宗，执行60宗，执行率仅为43.5%；2014年实施“律师驻队”工作模式后，立案量上升至380宗，执行365宗，执行率为96.05%；2015年立案量为311宗，执行293宗，执行率高达97.34%。

其次城管执法形象明显改善。随着业务素养、执法技巧的提高，执法过程中非强制性手段增多，暴力抗法事件显著减少，2012年为52宗，2013年为38宗，2014年下降至18宗，2015年仅为2宗。

再次，辖区市容环境大幅改善。实施“律师驻队”以来，随着城管执法力度不断加强，街道在全市57个街道、南山区8个街道中市容环境考核排名稳步上升，在多次季度考核中位列全市前列，辖区群众对市容环境满意度持续上升；特别是城中村内超门店经营、乱摆卖、夜间烧烤档得到有效遏制。

有社会学者表示，实施“律师驻队”引入第三方专业力量协助城管执法，群众更加感受到法治政府的人性化，法治观念进一步增强，守法意识得到了加强，暴力执法的现象大为减少。在内涵上，法治不只是带来城管执法力量的“物理变化”，更是激发了执法方式、执法人员素养等方面的“化学反应”，使城市管理工作效能、形象得到提升。

不仅如此，“律师驻队”模式对基层社会治理法治化提供了新的路径。因此，在城管执法领域基础上，沙河街道通过梳理法律法规、设定律师介入环节、制定律师工作职责和流程，进一步在安监、租赁、计生、综治等科室（部门）实施“律师驻队”工作模式，提升街道各项执法业务依法行政水平，为基层治理法治化探索了新路径。例如，在安全生产隐患整治行动中，驻队律师针对执法问题提出法律意见建议，开展法律风险评估，依法依规处理行动突发应急问题，保证了整治工作自始至终沿着法治轨道运行，使得街道平稳有序地啃下了多个安全隐患“硬骨头”。

沙河街道“律师驻队”工作模式的探索得到了上级的肯定和支持，全国媒体均有广泛关注报道或者评论。南山区已在全区执法部门推广“律师驻队”工作模式；深圳市也在全市城管监察执法系统推广该工作模式；此外，广东、湖南、江苏等省内外不少兄弟单位前来学习交流，已有多个单位借鉴并实施“律师驻队”工作模式。